De retour d’une plongée dans les archives générales du royaume de Belgique, j’y ai cherché des informations sur le fonctionnement de ce drôle de « machin » qu’est le ravitaillement de la population civile occupée en Belgique et en France. Sujet qui a été présenté après-guerre avec un lyrisme héroïque par les acteurs mêmes de cette entreprise¹ mais qu’il conviendrait de réexplorer avec des problématiques issues de l’histoire sociale de la guerre.

Philanthropique

Petit rappel sur la naissance de ce ravitaillement. Pour faire vite, d’un côté, un mécène belge, l’industriel Ernest Solvay, décide de mettre à disposition du bourgmestre de Bruxelles des moyens, dès août 1914, pour financer des soupes populaires. De l’autre, des Américains présents à Bruxelles au moment de l’invasion organisent, à l’initiative de l’ingénieur Daniel Heineman, des secours pour leurs compatriotes mais également pour la population bruxelloise. Très vite, les fonds de Solvay ne suffisent plus, l’industriel sollicite donc la participation d’une des principales banques belges, la Société Générale de Belgique, dont un directeur est Émile Francqui et se rapproche de l’initiative américaine. Autour de Solvay, Heineman et Francqui est fondé, le 3 septembre 1914, le comité central de secours.

Le principal obstacle au ravitaillement est le blocus imposé par les forces de l’Entente aux empires centraux. Ce blocus s’applique également aux territoires occupés. Or, avant 1914, la Belgique importait une grande partie de son alimentation². Heineman souhaite donc faire venir des vivres de Grande-Bretagne mais il se heurte à un refus du Foreign Office. C’est là qu’entre en scène un autre ingénieur (tiens, tiens) Herbert Hoover, futur président des États-Unis (1928-1932), en poste alors à Londres. À l’aide de l’ambassadeur des États-Unis à Londres, Hoover tente de convaincre le gouvernement britannique et cherche le moyen de financer ce ravitaillement alors qu’aucune devise ne peut sortir des territoires occupés. Il fonde le 23 octobre une organisation philanthropique, la Commission for relief in Belgium (CRB), chargée d’acheter des denrées (et tout d’abord du blé) et de les envoyer à Rotterdam. Les denrées sont ensuite expédiées en Belgique par canaux et c’est le Comité national de Secours et d’Alimentation (CNSA), qui prend la suite du comité central, qui est chargé de la distribution et de la vente. Le président du CNSA est Ernest Solvay mais le véritable pouvoir est détenu par le président du comité exécutif, Émile Francqui³. Dès le mois de janvier 1915, des personnalités lilloises, l’évêque puis l’industriel Louis Guérin, se rendent à Bruxelles pour demander l’extension du ravitaillement dans la France occupée⁴. Pour aller plus vite, je reprends ici un extrait de ma thèse :

« Les gouvernements français et britannique sont très réticents, considérant que c’est du devoir de l’Allemagne de ravitailler les populations civiles. Autoriser des livraisons de denrées serait un accroc au blocus qui vise à étouffer économiquement l’Allemagne, blocus qui est justement renforcé le 1^er mars 1915. Du côté français, d’autres solutions sont envisagées comme rapatrier l’ensemble de la population occupée, ce que le généralissime Joffre se propose de faire, en trois jours seulement ! C’est sur demande britannique que le gouvernement français finit par accepter le ravitaillement par la CRB, fin mars 1915, à condition de ne pas apparaître dans le financement de telles actions. En réalité, le gouvernement français met à disposition du gouvernement belge une somme de 12,5 millions de francs chaque mois, somme qui est intégralement reversée à la CRB pour le ravitaillement des populations occupées de France et de Belgique occupées. Sur le modèle du Comité national belge, un Comité d’alimentation du nord de la France (CANF) est alors créé, dirigé par des élus et des industriels des territoires concernés »⁵

En fait, le CANF achète la marchandise au CNSA qui l’achète elle-même à la CRB. Quant à la CRB, outre ses missions d’approvisionnement et de financement, elle fournit des inspecteurs qui viennent contrôler l’organisation du ravitaillement dans les différents districts à partir de 1916. L’entrée en guerre des États-Unis en avril 1917 modifie cet équilibre, un comité hispano-néerlandais remplace la CRB à Bruxelles et dans les missions d’inspection.

L’avant-propos est un peu long mais la mécanique de ce ravitaillement étant pour le moins sophistiquée, il fallait prendre le temps de la rendre la plus claire possible.

La première question que peut se poser un chercheur ayant quelque obsession avec l’ancrage social des faits historiques, concerne le personnel dirigeant des comités. Ils sont tous issus du monde de l’entreprise, les responsables politiques jouant un rôle marginal. Cela n’est pas tout à fait dû au hasard puisque ces acteurs économiques se cooptent. C’est Ernest Solvay qui va contacter la Société Générale par l’intermédiaire de deux de ces dirigeants Jean Jadot et Emile Francqui.

Du côté américain, l’ingénieur Daniel Heineman fait appel à l’ingénieur Millard Shaler à Londres pour l’aider dans son entreprise. Et Shaler, ingénieur également, fait part du projet à un ami journaliste qui l’introduit à Herbert Hoover⁶. Surtout, lors de leur rencontre à Londres en octobre 1914,

Hoover et Francqui se seraient reconnus comme hommes d’action, de la même trempe (c’est ainsi qu’est représenté Hoover dans la caricature ci-contre). Francqui aurait ainsi déclaré :

« Nous avons besoin de dirigeants qui possèdent une large expérience d’organisateur et qui connaissent le monde. Ils doivent être neutres et Américains. L’enjeu est la vie ou la mort de millions de Belges. Vous seul remplissez les conditions pour accomplir cette tâche. Acceptez de l’entreprendre et je travaillerai sous vos ordres. Sinon, moi, je renonce. »⁷

Et les deux hommes se connaissent déjà : ils se sont déjà affrontés autour d’une affaire commerciale concernant des mines chinoises. Ils ont donc une même expérience des négociations diplomatico-économiques dans cette quasi-colonie qu’est la Chine de la fin du XIX^e s. Si Francqui est d’abord officier et Hoover ingénieur, ils ont acquis, lors de leur aventure chinoise, des compétences semblables, compétences qu’on peut imaginer utiles dans le contexte diplomatique complexe de la guerre : mener des négociations avec une pluralité d’acteurs (dirigeants chinois, banquiers et gouvernements occidentaux), rechercher des associés, trouver le moyen de contourner les difficultés techniques. Si on s’intéresse à leur trajectoire après 1918, on peut se demander si leur engagement dans l’œuvre philanthropique durant la guerre ne constitue pas un tournant similaire pour les deux hommes. Ils acquièrent au cours de la guerre une réputation ainsi qu’un capital symbolique et politique qui permettent d’une part à Hoover de s’imposer parmi les Républicains et de se faire élire président des E.-U. et à Francqui de devenir un conseiller très écouté du roi, à l’origine de nombreuses majorités politiques après-guerre. D’après George Nash, Hoover voit dès 1914  la guerre comme une opportunité pour entrer dans l’arène publique⁸.

Si on élargit le regard à l’ensemble des dirigeants de la CRB et du CNSA, on constate une surreprésentation des banquiers (voir la composition du comité exécutif) et des ingénieurs (Hoover s’appuie particulièrement sur des ingénieurs du secteur des mines) laissant supposer que le principe de cooptation est assez généralisé⁹.

Il conviendrait d’appuyer ces impressions sur une étude prosopographique plus approfondie. Retrouve-t-on les mêmes caractéristiques au sein du CANF dont le dirigeant est l’industriel lillois Louis Guérin ? Sophie de Schaepdrijver a souligné l’homogénéité sociale du CNSA soulignant que les principales fonctions étaient monopolisées par des « hommes d’affaires ambitieux », ne s’embarrant pas de « complications »¹⁰. Est-ce à dire que ces hommes d’affaires ont pu valoriser après-guerre l’expérience acquise pendant la guerre, ne serait-ce que par les contacts noués ? Est-il possible d’explorer le capital social constitué à la faveur de l’œuvre philanthropique ? Les connaissances contractées dans le cadre du ravitaillement sont-elles mobilisées dans les tractations commerciales de l’après-guerre ? Du côté américain, qu’a pu apporter cette expérience aux délégués américains pourtant considérés comme inexpérimentés¹¹ ?

Para-public

On vient de le signaler, les bureaux du CNSA sont occupés par des fonctionnaires qui voient dans leur mission une certain continuité avec leur travail d’avant-guerre. Le secrétaire du CNSA, Albert Henry, qui vient du Ministère de l’Agriculture, estime par exemple que les dirigeants du CNSA sont rompus aux affaires mais peu au courant des méthodes administratives¹², d’où un recrutement prioritaire de hauts fonctionnaires désœuvrés¹³ pour les seconder.

Cela correspond justement au projet de Francqui de faire du CNSA un organisme quasi-étatique assurant à la place du gouvernement en exil les missions de service public. Il compte en effet « marquer sa volonté de maintenir l’unité d’action parmi tous les Belges et d’entretenir le sentiment national »¹⁴. Bref, en l’absence du gouvernement et du roi, le CNSA serait un substitut d’État rappelant aux Belges leur appartenance à une seule nation. Selon Albert Henry¹⁵, Francqui considérerait le CNSA comme une arme contre l’activisme flamand¹⁶. Suivant cette logique d’union nationale, le CNSA invite des représentants des trois principaux partis (catholiques, libéraux, socialistes) à rejoindre le comité. En 1916, le parti ouvrier belge (POB) s’émeut toutefois de sa sous-représentation dans les instances provinciales et nationales du CNSA. Après négociation avec le CNSA, il obtient un plus grand nombre de délégués¹⁷.

Du fait de sa position dominante au sein de la Belgique occupée, le CNSA est perçu comme un concurrent par le gouvernement en exil, en particulier par les catholiques qui n’apprécient pas qu’il soit dirigé par un libre-penseur comme Francqui¹⁸. D’après la biographe de Francqui, Liane Ranieri, la crainte serait justifiée, car, selon elle,

Francqui devient un conseiller influent du roi, lui indiquant en 1918 quelle devrait être la nouvelle donne politique : démission du gouvernement exilé et nomination de Léon Delacroix comme premier ministre. Ce 1^er cabinet de la Belgique libérée comprend, pour plus de la ½ de ses ministres, d’anciens membres du CNSA¹⁹. Là encore, pour l’histoire politique belge, on voit combien il serait intéressant de se pencher sur la trajectoire de ces hommes politiques ayant eu une expérience au sein du CNSA. Cette expérience a-t-elle constitué un accélérateur dans leur trajectoire politique ? Les liens qui ont été noués avec les autres membres du CNSA sont-ils régulièrement sollicités pour constituer des majorités politiques ? À l’inverse, les banquiers et autres industriels membres du CNSA trouvent-ils auprès d’eux une oreille attentive à leurs difficultés et leurs souhaits ?

À l’échelle locale, il faudrait se pencher sur le contrôle social que parviennent à établir les comités locaux sur les populations. Ce contrôle est perçu comme une menace pour l’autorité allemande ainsi que l’écrit Osckar von den Lancken, à la tête de la Section Politique, dans son premier rapport couvrant la période février-avril 1915 : « il s’est révélé que le Comité commençait à faire figure dans ce pays de dangereux facteur de puissance, non seulement parce qu’il ravitaillait le pays en denrées alimentaires, mais surtout parce que son action sociale multiforme et largement ramifiée lui permettait de s’introduire dans tous les secteurs économiques. La direction du Comité s’est permis des ingérences profondes et directes dans l’administration des communes. »²⁰ De fait, l’occupant essaie de surveiller plus étroitement les comités en soumettant à la censure ses publications et les ordres du jour de ses réunions, puis en essayant d’imposer la présence d’un délégué allemand à chaque réunion²¹.

Quels moyens ont donc ces comités locaux pour sanctionner une population qui ne se montrerait pas suffisamment patriote ? Concernant la question nationale, comment résistent-ils à l’imposition du néerlandais dans les échanges internes et à la séparation administrative du pays ? Quelle place occupe les néerlandophones dans l’organigramme du CNSA ? Et les élus des trois grands partis ? Le discours d’union nationale dissimule-t-il une tentative de domination francophone ?

International

C’était le but premier de mon petit périple bruxellois, préparer une intervention pour le colloque organisé par le Labex EHNE à l’institut historique allemand et intitulé « Guerres et expériences européennes: convergences, transferts et circulations, 1900–1950 »²². Sans vouloir développer ici un papier que je n’ai pas encore rédigé, Bruxelles apparaît au cours de la guerre comme un lieu de rencontre et de discussion entre Européens sur cette question du ravitaillement (voir les liens entre la structure américaine, la structure belge et la structure française dans l’organigramme ci-desssous).

A priori, on imagine un jeu à trois entre les Américains de la CRB, les Belges du CNSA et l’autorité allemande. En fait le jeu est plus complexe, les échanges entre le CNSA et l’autorité allemande révèlent que la relation n’est pas purement verticale : elle ne se réduit pas à un occupant qui donne des ordres et un occupé qui se soumet. En fait, ce qui rend possible la discussion entre les deux parties est la présence de « go-between » qualifiés de ministres protecteurs, à savoir le ministre d’Espagne à Bruxelles, le marquis de Villalobar, qui agit de concert avec le ministre américain à Bruxelles, Brand Whitlock. Les accords sur le ravitaillement conclus avec l’autorité allemande d’une part et avec le gouvernement britannique d’autre part font de ces représentants d’États neutres les garants de la non-saisie des produits importés. De manière générale, ils doivent veiller à la bonne marche du système de ravitaillement. À ces deux ministres, s’ajoute, en mars 1915, le secrétaire de la légation néerlandaise.

Les principales décisions concernant le ravitaillement résultent alors de discussions souvent longues, multipartites au sein desquelles les ministres sont amenés à arbitrer entre les prétentions des Belges et celles des Allemands. Lorsque le Gouvernement Général de Belgique essaie d’introduire de nouvelles mesures de contrôle sur le CNSA, Francqui en rend compte aux ministres²³. Les protestations sont efficaces et la présence d’un représentant allemand aux réunions des comités provinciaux ne parvient pas à être imposée. De même, lorsque le Gouvernement Général a des reproches à faire au CNSA²⁴, il passe par les ministres qui demandent alors des explications à Francqui. La personnalité du marquis de Villalobar a sans doute fortement contribué à rendre le dialogue efficace : considéré comme un proche favorable à l’Allemagne par Von der Lancken²⁵, Whitlock le décrit comme particulièrement actif et ses courriers révèlent qu’il donne du « cher ami » à Francqui²⁶. Il a ainsi pu nouer des relations de confiance avec toutes les parties (sauf avec Hoover). C’est lui qui impose la présence du secrétaire de la légation néerlandaise²⁷ et trouve une solution au départ de la CRB de Bruxelles en avril 1917 avec la création d’un comité hispano-néerlandais²⁸.

On le voit, le ravitaillement est une affaire transnationale et qui devient plus strictement européenne avec le départ de la CRB de Bruxelles. Des réunions se tiennent régulièrement avec les différents protagonistes (réunions bi-hebdomadaires par exemple entre les ministres protecteurs et les dirigeants du CNSA et du CRB²⁹) et les contacts sont presque quotidiens d’après von den Lancken « avec les protecteurs et les personnalités dirigeantes du Comité » (p. 98). La Section Politique (SP) est d’ailleurs contrainte de se réorganiser pour s’adapter à la structure hiérarchisée du CNSA : un bureau de contact avec le Comité national (Vermittlungsstelle CN) est créé pour régler les affaires courantes tandis que la SP se recentre sur les relations avec les ministres protecteurs et les négociations de principe³⁰.

L’organisation du ravitaillement sur le territoire des Étapes, c’est-à-dire en Flandre orientale et en France occupée, n’est pas fondée sur la même base tripartite. En effet, les contraintes sont plus grandes sur ce territoire si bien que l’autorité allemande n’est pas assurée par le Gouvernement Général mais par l’Intendant d’Étape de chaque armée. Des réunions hebdomadaires se tiennent à Bruxelles entre responsables du CANF et officiers allemands chargés du ravitaillement. Ces réunions sont le lieu où s’invente une forme de coopération entre civils français et militaires allemands. Par exemple, il y a unanimité en 1917 pour sanctionner le comité local de Roubaix qui aurait triché sur le nombre de bénéficiaires³¹. C’est cette coopération, ses enjeux comme ses modalités qu’il convient d’étudier à des échelles plus locales, par exemple sur le territoire d’un district. On peut également s’interroger sur les liens personnels qui se créent au fil de ce travail de coopération. Par exemple, Francqui, bien que foncièrement patriote, a une appréciation positive de von der Lancken en 1917 : il « a toujours montré une juste compréhension de notre situation »)³². Von der Lancken, quant à lui, loue après-guerre l’« extraordinaire capacité créatrice »³³ de Francqui. En 1915, d’après les rapports que von der Lancken transmet à sa hiérarchie, c’est pourtant la méfiance qui l’emporte : « le libéral belge Francqui, menace de devenir avec ses amis une puissance avec laquelle le maître futur de la Belgique aura à compter »³⁴. Whitlock, lui-même très germanophobe en 1914, finit par apprécier le Gouverneur Général Bissing et son acolyte, von der Lancken. Est-ce le travail en coopération, pendant 4 ans, qui a permis de fissurer les images archétypales de l’ennemi ?

Philanthropique, para-public et international, on le voit, ce ne sont que des pistes de travail pour rendre compte de l’importance de l’œuvre de ravitaillement en Belgique et France occupée en 1914-1918. Cette œuvre marque la naissance d’une nouvelle forme de charité, adossée aux soutiens institutionnels mais dont le fonctionnement est calqué sur le modèle de l’entreprise. Du côté belge, le modèle est plutôt celui de la structure étatique mais patronnée par des banquiers. Ce comité belge prétend lutter contre les tentatives de désunion nationale initiées par l’occupant, maintenir un élan patriotique au sein de la population et préparer la donne politique de l’après-guerre. Enfin, l’organisation internationale du ravitaillement prend souvent la forme d’une discussion inter-étatique par le biais d’acteurs privés. On voit très vite que les clivages nationaux, même entre Alliés, restent marqués, les Belges du CNSA voyant d’un très mauvais œil les prétentions de surveillance de la part des Américains de la CRB sur les distributions à l’intérieur de la Belgique occupée. Bref, il y a là un beau programme de recherche pour faire une histoire qui soit à la fois économique, diplomatique, sociale et transnationale de la guerre.

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